2月10日下午，当记者来到中国海洋石油总公司（下称中海油）采访时，正巧赶上该公司举办成立30周年庆典活动。听说记者要采访有关事先裁定的话题，该公司财务管理部税务处处长何涛立刻表现出了浓厚的兴趣。何涛说：“中海油发展到今天，经历了不少风雨。残酷的市场竞争和肩上日渐重大的社会责任，要求我们必须要尽可能地减少包括税务风险在内的各方面风险，确保持续、健康发展。而事先裁定制度正是有效减少税收政策适用不确定性的重要制度安排，对我们今后的稳健发展而言，意义十分重大。因此，我们迫切地希望这一制度能够尽快在我国实施。”
一项减少税法适用不确定性的制度安排
企业之所以会面临税务风险，关键在于一些涉税事项存在不确定性。尤其是税收政策适用的不确定性对企业的不利影响非常大。包括我国在内的很多国家都存在这种情况：同样的一个税收政策，税务机关和企业的解读可能是不一致的，不同地区的税务机关的解读也可能存在分歧，即便在同一个税务机关内部，不同税务官员的意见也可能不一致（关于我国税法解读不规范的情况及其原因，本报1月30日《筹划专刊》曾有详细报道）。因此，很多国家的税务机关都一直在致力于减少税收政策适用的不确定性，以便于为企业创造透明的税收政策环境，让企业能够将注意力集中在发展壮大上，进而提高企业的市场竞争力。事先裁定正是在这样的背景下应运而生。
据毕马威税务主管合伙人何坤明介绍说，所谓事先裁定，就是税务机关就纳税人所提交的待定事项该如何适用税法所进行的解释。通俗地说，事先裁定就是一种制度化的政策解读，类似于我国常见的国家税务总局对下级税务机关的政策批复，只不过事先裁定的行文对象不是税务机关，而是企业，其法律地位相当于规范性文件。一般来说，事先裁定由一个国家的最高税务当局作出。
事先裁定带给纳税人的最大好处，就是可以大大提高企业税收政策适用的确定性。如果企业申请的涉税事项得到了税务机关的事先裁定，那么所有税务机关都必须遵照执行。即便这个裁定后来被证明是错误的，它所规定的税务处理方式也是唯一的，是确定的。比如说，如果某个企业要进行并购重组，但其并购重组的方式并不是现行税法中所明确列举的方式，那么企业的这种并购重组方式就很有可能面临税务风险。在有事先裁定制度的国家，企业可以就现行税法规定不明确的地方及未来并购重组中可能遇到的所有税收政策问题向税务机关申请事先裁定。裁定后，各地税务机关都需要按照裁定的结果统一执法。
再以记者在香港税务局网站上看到的一则事先裁定案例为例，R公司是一家香港公司，同时是A集团公司的成员企业，而A集团又受控于X国的B公司。R公司在香港没有办事处，也没有雇员，所有会议均不在香港举行，其董事都不是香港居民，并且在香港没有住所。A集团经营着多家网站，这些网站的服务器均属于一家设立在Y国的公司，而且这些网站的知识产权均归A集团旗下的另一公司所有。在这种背景下，R公司向上述关联公司提供服务的收入是否需要缴纳利得税，香港的《税务条例》并没有明确规定。如果贸然自行进行税务处理，日后必定面临税务风险。因此，R公司便于2011年向香港税务局提出了事先裁定申请。香港税务局经过调查核实，认定在R公司符合约定的14项规定的前提下，取得的收入无须缴纳利得税。这样，R公司的税务风险就得到了有效防范。
此外，事先裁定对于企业保持与税务机关的开放、透明关系，更准确地进行税务成本预算、为投资方减少财务报表中的不确定因素、消除被处罚的风险、更好地遵从税法都具有十分重要的作用。基于此，目前全球有很多国家都实行了事先裁定制度。
企业期待我国尽快实施事先裁定制度
鉴于国际上很多国家都已经实施了事先裁定制度以及该制度对增强税法适用确定性的重要作用，有关专家和大企业都期望我国能够尽快将事先裁定提上议事日程。毕马威税务合伙人拉克兰·沃孚斯表示，实施事先裁定制度是中国税制完善发展和走向现代化的重要一步，应该尽快着手研究。中海油财务管理部税务处处长何涛则表示，如果我国实施事先裁定制度，对大企业而言无疑是个福音。
据记者了解，在绝大多数国有企业中，总部设立专门税务管理部门的并不多见，专职负责税务事务的人员也不多，一般只有1人～2人。中海油不仅在财务部专门设立了税务管理处，而且给这个处配备了7个专职人员，是公司财务部人员最多的处室。中海油对涉税事宜的重视可见一斑。但即便如此，随着业务形式的不断创新，业务范围的不断扩大，税收政策适用的不确定性还是带给中海油很多困扰。
何涛告诉记者，中海油成立之初，总资产仅28亿元，净资产23亿元，销售收入4亿元。经过30年的艰苦创业和不懈努力，截至2011年，中海油拥有总资产7196亿元，净资产4626亿元，实现销售收入4884亿元，利润总额达到1140亿元。自创立30年来，中海油充分利用国内、国际两种资源、两个市场，不断开拓进取、发展壮大。如今，中海油正在实施二次跨越，未来面临的国内外竞争将日趋激烈。“众所周知，企业在‘走出去’参与国际竞争的过程中，通过重组并购等方式获取油气资源时面临非常大的税务风险，对企业的长远发展影响更是巨大。在我们未来的发展中，如果能就一些具有战略意义的重要事项向国家税务总局申请事先裁定，从而排除企业在税法适用上的不确定性，那么我们将获得一个更加透明的税收环境，这对我们提高市场竞争力大有裨益。”何涛说。
采访中，一些企业纷纷建议国家税务总局尽快着手研究制定我国的事先裁定制度。就事先裁定制度而言，企业最关心两方面的问题：一是由谁来裁定，二是是否由统一的归口部门来管理。何涛说，出台事先裁定制度的主要目的，是要减少税法适用的不确定性，在同样的涉税问题上所有企业都能够按照统一的标准来执行。因此，要做到这一点，必须由国家税务总局来进行裁定，而不能将这一职能下放到省级税务机关。
同时，还有企业财务人员表示，国家税务总局目前有很多职能部门都有权限管理企业的涉税事宜，因此必须明确其中的一个部门来具体负责事先裁定事宜，否则对企业而言将可能出现“多头找、找多头”的局面，那将是一个很大的工作负担。结合国际趋势及我国的实际情况来说，希望由国家税务总局确定一个部门统一负责、协调事先裁定事宜，也可以由这个部门牵头成立事先裁定委员会，这样既有利于减轻纳税人的负担，也有利于事先裁定制度在企业中推进。
有关专家表示，事先裁定不仅对企业有利，对税务机关也是有好处的。比如，促进纳税人遵从税法，减少税务机关审计时间，提高税务机关管理效能，尽早发现纳税人在税法适用中的问题，提示税务机关对纳税人进行培训的方向和重点，提升税务机关的整体形象，等等。
事先裁定制度对企业的要求会很高
在目前实行事先裁定比较成熟的国家和地区，几乎所有的纳税人都有资格向税务机关申请事先裁定。但有关专家建议，如果中国要实施事先裁定制度，应该在初期设定一个比较高的门槛，这一方面可以尽量减少这项新制度实施的风险，另一方面可以促使企业加强自身的税务管理，不断提高税法遵从度。
毕马威税务合伙人拉克兰·沃孚斯介绍说，在实行事先裁定比较成熟的国家和地区，即便纳税人获得了事先裁定的资格，也并不表示事先裁定能够成功。因为各国税务机关一般对事先裁定都有比较严格的程序和要求，企业只有严格按照规定的程序提出申请，并满足其他规定条件的情况下，方能申请成功。
据记者了解，事先裁定一般包括以下程序：第一步，纳税人取得申请表；第二步，纳税人提交申请，清楚列明事实和意见；第三步，税务机关对纳税人的申请进行初查；第四步，税务机关通知纳税人申请已经被受理并将继续进行；第五步，税务机关对纳税人发布事先裁定；第六步，税务机关删除纳税人机密信息后公开发布事先裁定。
拉克兰·沃孚斯表示，很多企业的事先裁定申请在第三步结束后，就因为信息不足而很难进行下去。在这个环节，纳税人必须按照税务机关的要求补充完信息后，再重新递交资料。还有一些纳税人的申请会在初查后被拒绝，被拒绝的原因一般有三个：一是纳税人申请裁定的问题不属于事先裁定的范畴，应该交由审计或稽查部门处理；二是纳税人提出的是一个假设的政策问题，发生的可能性并不大，税务机关核查起来很不容易，因此很不愿意为此投入太多的人力和物力；三是在同样的问题上，纳税人已经被稽查过。
“对企业的特定事项，各国税务机关都不会一裁了之。”拉克兰·沃孚斯说。他表示，在进行事先裁定前，税务机关会花费相当的人力物力来确定纳税人申请资料的真实性，但这并不表示税务机关会在事先裁定后对相关企业采取放任的态度。相反，税务机关还会利用各种管理资源加强监管。如果税务机关对相关企业进行事先裁定后，发现其申报资料弄虚作假，或者并没有遵从裁定，将会对相关企业进行处罚。
有关专家表示，就事先裁定而言，各国税务机关对企业的信息要求是非常高的。因此，企业需要在平时做好扎实的基础工作。比如建立完善的信息管理制度，确保各项涉及企业生产经营、业务开展、销售等的各项涉税数据都有相关的人员负责管理；比如采用先进的信息化工作平台和数据库，以便能够及时对各项涉税数据进行搜集、统计、分析和储存。有关专家分析说，我国如果实行事先裁定制度，对企业的要求很可能还要更高。因此，对企业而言，应该从现在起就进一步提高对自身税务管理的标准，因为“机会往往垂青于有准备的人”。
链接：事先裁定：防范税务风险的重要制度安排 <何坤明>
近年来，中国税务机关提供的纳税服务的重心已经发生改变，逐渐由改善服务态度、优化办税环境、降低纳税成本等浅层次内容，向引导纳税人自觉遵从税法、帮助纳税人控制税务风险，以及针对不同纳税人提供个性化服务等深层次发展。而深层次的纳税服务中，实施事先裁定制度已经是大多数国家税务部门的共识。事先裁定制度作为一项防范税务风险的重要制度安排，对中国税务机关和企业而言，都有着重要意义，应该尽快着手研究并出台。
据2009年经济合作与发展组织（英文简称OECD）的资料显示，在30个OECD成员国中，已有澳大利亚、加拿大、法国、德国和美国等28个国家的税务局对纳税人实施了事先裁定制度。在13个非OECD成员国的大国中，也已有12个国家实施了类似的制度，例如新加坡、南非、阿根廷等。当然，并非所有国家都使用“事先裁定”这个说法，有的国家称为特定纳税人裁定，还有的则命名为产品裁定，但相关机制的本质和目的是类似的，一般的裁定制度涵盖所有税种。
事先裁定之所以为各国税务机关普遍采纳，是因为税法和其他法律一样往往存在不明确之处，这种不明确通常包括法规文字含义不明确，税法该如何适用于特定的事项不明确，如何充分证明相关事实的所需证据不明确等。税务机关可通过事先裁定机制，解决税法存在的不明确之处，从而减少对纳税人实际经营的影响。此外，如果很多纳税人均就某一类问题集中递交实现裁定申请，有助于税务机关发现和了解税法中急需明确和完善的热点问题。
对纳税人而言，事先裁定还有助于与税务机关保持开放和透明的关系，有助于更准确地进行税务成本的预算，消除被处罚的风险，达到履行及时报告和披露的义务。以澳大利亚的事先裁定制度为例，任何纳税人均可提出事先裁定的申请，税务机关就税法的各项条文应如何适用于申请人的具体纳税事项或者申请人拟进行的交易安排进行解释，并作出裁定。通常，纳税人会就比较复杂或高风险的交易来申请裁定，以寻求相关税务处理的确定性。
对中国税务机关而言，实行事先裁定制度也同样具有重要意义。2008年，国家税务总局成立大企业税收管理司之后，开始着手在较高层级上处理大企业的涉税诉求；2009年，国家税务总局启动定点联系企业制度，开始尝试为部分大企业提供个性化纳税服务。今后，国家税务总局若适时推出事先裁定制度，在业务创新上实现新的突破，就可以使新成立的大企业税收管理司具有区别于传统税收管理部门的独有特色，在有效提高大企业税法遵从度和税收征管质量的同时，将纳税服务提升到更高的层次，大大降低征纳双方的税收成本，并使中国税收体制向现代化迈出重要一步。
基于此，笔者建议中国税务机关，应该在充分借鉴国际经验的基础上，尽快着手研究并出台事先裁定制度。
在事先裁定适用的纳税人范围上，建议首先在和税务机关签署了税收遵从协议的大企业中试行这一制度。因为申请事先裁定要求纳税人进行大量的细节分析和提供信息资料，中国的中小企业目前还不具备这些能力。在制度成功运行后，可将范围扩大至所有纳税人。如果所有纳税人都可以申请，则易产生质量控制问题。参考加拿大、美国和澳大利亚的经验，可考虑让大企业在递交申请时提出自己的观点，这有助于税务人员理解纳税人的见解并做出决策。
在事先裁定的具体事项上，笔者建议将即将进行的交易和过去已发生的交易都纳入事先裁定的范畴。如果纳税人欲为过去发生的税务问题申请裁定，应向税务机关及时披露交易及税务处理情况，这有助于中国税务机关从以往着重强调事后的查、补、罚向侧重于解决纳税人的实际问题转变，从而将鼓励纳税人自愿地纳税申报和披露重大交易事项。
在人才队伍的建设上，由于税务机关进行事先裁定要以专业的人才队伍作支撑，因此需要中国税务机关为此项职能配置充裕的人力资源。需要通过培训、学习、考察等手段，提高执法人员的整体素质。同时，笔者建议中国税务机关，要想方设法增强全体税务执法人员的服务意识，这是确保事先裁定得以顺利实施的关键。
作者系毕马威企业咨询（中国）有限公司税务主管合伙人
